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sentenza, non esattamente cristallina, in tema di requisiti di accesso alla dirigenza.
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA PUGLIA
LECCE
SECONDA SEZIONE
Registro Decis.: 4450/05
Visto il ricorso proposto da:
contro
ISTITUTO AUTONOMO CASE POPOLARI - I.A.C.P. - DI TARANTO
e nei confronti di
per l'annullamento, previa sospensione dell'esecuzione,
- del provvedimento, di estremi non conosciuti, con il quale il Commissario Straordinario dello IACP di Taranto ha preso atto, approvato e reso esecutiva la graduatoria dei concorrenti al concorso pubblico del 14.12.2004 indetto dal medesimo Istituto per la copertura di n. 1 posto da Dirigente Settore Affari Generali;
- ove occorra, della relativa graduatoria di merito limitatamente alla posizione del primo classificato;
- della comunicazione con la quale il medesimo Commissario ha reso noto al primo classificato l’esito del concorso pubblico in questione, nonché dell’eventuale provvedimento di assunzione del primo classificato;
- del bando di concorso pubblico, pubblicato per estratto in G.U. n. 99 del 14.12.2004;
- ove occorra, del Regolamento per la disciplina dei concorsi e delle procedure di assunzione e successive modifiche adottato dallo IACP di Taranto;
Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Visti i motivi aggiunti;
Visto il ricorso incidentale proposto dal controinteressato
Vista la domanda di sospensione della esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dal ricorrente;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di:
XX
- Considerato quanto segue.
Va preliminarmente esaminata l’eccezione di tardività del ricorso diretto contro la previsione del bando che ha ammesso alla partecipazione al concorso gli avvocati iscritti all’albo professionale, sollevata dalla difesa del controinteressato, il quale ha rilevato che le gravate previsioni contenute nel bando relativo alla procedura selettiva in questione- in quanto disponenti i requisiti soggettivi di partecipazione, solo da ultimo contestati- già al momento della loro pubblicazione sulla G.U. n.99/04 risultavano lesive.
L’assunto non coglie nel segno non sussistendo, al contrario, al momento della indizione del concorso, un interesse personale, attuale e concreto del ricorrente alla sua immediata impugnativa .
Difatti, la legittimazione a ricorrere presuppone la titolarità di un interesse protetto attuale, oltre che personale, e una lesione diretta, oltre che attuale, della sfera giuridica dell'interessato, in quanto il soggetto che promuove il processo amministrativo non mira al soddisfacimento del pubblico interesse compresso da un uso scorretto del potere da parte della pubblica amministrazione, ma piuttosto tende ad assicurarsi l’effetto favorevole al quale aspira: il bene della vita il cui mantenimento risulta pregiudicato dal provvedimento amministrativo e nei cui confronti la corretta reiterazione del potere è strumentale per rimuovere la lesione arrecata alla propria sfera giuridica.
In materia di concorsi, lo scopo dell’impugnazione dovrà quindi essere volto ad ottenere la demolizione della clausola del bando, che impedisce la partecipazione alla procedura selettiva e la conseguente possibilità di risultare vincitore del posto messo a concorso; non potrà certamente ammettersi un interesse tendente ad ottenere un vantaggio incerto, futuro ed evanescente.
In materia, può farsi piena applicazione dell’oramai acquisito orientamento giurisprudenziale, condiviso dal Collegio, secondo il quale l'onere dell'immediata impugnazione di un bando di concorso sussiste solo in relazione a:
a) clausole che limitino la partecipazione ad una procedura concorsuale, in quanto solo esse, incidendo in modo diretto ed immediato sull'interesse alla partecipazione, sono immediatamente lesive, producendo un danno immediato ed irreversibile per l'interessato;
b) eventuali provvedimenti assunti nel corso della selezione che impediscano la partecipazione alle ulteriori fasi della stessa da parte del concorrente;
c) nei casi in cui gli oneri imposti all’interessato ai fini della partecipazione risultino manifestatamene incomprensibili od implicanti oneri per la partecipazione del tutto sproporzionati per eccesso rispetto ai contenuti della procedura concorsuale.(cfr., per tutte, Cons. Stato, Ad. pl., 29 gennaio 2003 n. 1).
Al contrario le prescrizioni dei bandi di gara non riguardanti i requisiti di partecipazione alla selezione, manifestano la loro efficacia lesiva solo nel momento in cui spiegano concreto effetto nei confronti dei partecipanti, con la conseguenza che esse non devono essere impugnate nel termine di decadenza decorrente dalla loro legale conoscenza, ma possono esserlo successivamente, unitamente al provvedimento conclusivo della procedura stessa.
Applicando tali principi consolidati al problema riguardante l'identificazione del momento della tempestiva impugnazione degli atti generali, è stato così affermato che i bandi di gara e di concorso e le lettere di invito vanno, normalmente, impugnati unitamente agli atti che di essi fanno applicazione, dal momento che sono questi ultimi ad identificare in concreto il soggetto leso dal provvedimento, ed a rendere attuale e concreta la lesione della situazione soggettiva dell'interessato,poiché a fronte della clausola illegittima del bando di gara o del concorso, il partecipante alla procedura concorsuale non è ancora titolare di un interesse attuale all'impugnazione, dal momento che egli non sa ancora se l'astratta e potenziale illegittimità della predetta clausola si risolverà in un esito negativo della sua partecipazione alla procedura concorsuale, e quindi in una effettiva lesione della situazione soggettiva, che solo da tale esito può derivare. D'altra parte, ove la procedura dovesse concludersi negativamente per il ricorrente, l’atto conclusivo della procedura, “facendo applicazione della clausola o della disposizione del bando di gara o di concorso, non opererà nel senso di rinnovare (con l'atto applicativo) una lesione già effettivamente prodottasi, ma renderà concreta ed attuale (ed in questo senso, la provocherà per la prima volta) una lesione che solo astrattamente e potenzialmente si era manifestata, ma che non aveva ancora attitudine (per mancanza del provvedimento conclusivo del procedimento) a trasformarsi in una lesione concreta ed effettiva” (Ad Plen.CDS n.1/2003)
Può pertanto passarsi ad esaminare il ricorso ed in particolare, per motivi di ordine logico, la censura espressa nei motivi aggiunti depositati il 22.5.2005 con la quale si deduce la illegittimità del regolamento organico del personale adottato dallo IACP di Taranto con delibera n.489 del 29.8.1989, nella parte in cui lo stesso non è stato adeguato ai principi di cui al capo II del D.legs. n.165/2005, in tema di accesso alla dirigenza ed in particolare all’art.28.
Recita, in particolare, l’art. 28 del D.legs.165/2001:
L'accesso alla qualifica di dirigente nelle amministrazioni statali, anche ad ordinamento autonomo, e negli enti pubblici non economici avviene per concorso per esami indetto dalle singole amministrazioni ovvero per corso-concorso selettivo di formazione bandito dalla Scuola superiore della pubblica amministrazione. Al concorso per esami possono essere ammessi i dipendenti di ruolo delle pubbliche amministrazioni, muniti di laurea, che abbiano compiuto almeno cinque anni di servizio o, se in possesso del diploma di specializzazione conseguito presso le scuole di specializzazione individuate con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, almeno tre anni di servizio, svolti in posizioni funzionali per l'accesso alle quali è richiesto il possesso del diploma di laurea. Per i dipendenti delle amministrazioni statali reclutati a seguito di corso-concorso, il periodo di servizio è ridotto a quattro anni. Sono, altresì, ammessi soggetti in possesso della qualifica di dirigente in enti e strutture pubbliche non ricomprese nel campo di applicazione dell'articolo 1, comma 2, muniti del diploma di laurea, che hanno svolto per almeno due anni le funzioni dirigenziali. Sono, inoltre, ammessi coloro che hanno ricoperto incarichi dirigenziali o equiparati in amministrazioni pubbliche per un periodo non inferiore a cinque anni, purché muniti di diploma di laurea. Sono altresì ammessi i cittadini italiani, forniti di idoneo titolo di studio universitario, che hanno maturato, con servizio continuativo per almeno quattro anni presso enti od organismi internazionali, esperienze lavorative in posizioni funzionali apicali per l'accesso alle quali è richiesto il possesso del diploma di laurea.
Con riferimento ai criteri di adeguamento ai suindicati principi, il precedente art 27 chiarisce che “le Amm.. le regioni a statuto ordinario, nell'esercizio della propria potestà statutaria, legislativa e regolamentare, e le altre pubbliche amministrazioni, adeguano ai princìpi dell'articolo 4 e del presente capo i propri ordinamenti, tenendo conto delle relative peculiarità.
Gli enti pubblici non economici nazionali si adeguano, anche in deroga alle speciali disposizioni di legge che li disciplinano, adottando appositi regolamenti di organizzazione”.
Il Collegio ritiene che tale disposizione, lungi dall’imporre agli enti locali, la disciplina statale, ne riconosca implicitamente l’autonomia statutaria e regolamentare, in perfetta sintonia con le disposizioni di cui all’art.114 comma 2 della Costituzione il quale consacra l’autonomia degli enti locali con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla costituzione, prevedendo la necessità che i medesimi adeguino i propri statuti, nel pieno rispetto della propria autonomia e delle proprie peculiarità , ai principi fondamentali stabiliti del D. Lgs. 165/2001.
Tale interpretazione trova conforto nella previsione di cui all’art.1 del D. Lgs. 165/2001 ove viene espressamente previsto che “Le disposizioni del presente decreto disciplinano l'organizzazione degli uffici e i rapporti di lavoro e di impiego alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, tenuto conto delle autonomie locali e di quelle delle regioni e delle province autonome, nel rispetto dell'articolo 97, comma primo, della Costituzione.”
Il comma 3 recita: ” 3. Le disposizioni del presente decreto costituiscono princìpi fondamentali ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione. Le Regioni a statuto ordinario si attengono ad esse tenendo conto delle peculiarità dei rispettivi ordinamenti.
Ne discende che il D. Lgs. 165/2001 non impone alle amministrazioni autonome il rispetto integrale delle disposizioni concernenti l’organizzazione del personale e le modalità di accesso ivi contenute, ma prevede la possibilità che le stesse risultino adeguate e modulate dai rispettivi ordinamenti i quali dovranno però seguirne i principi fondamentali.
Pertanto la legittimità, o meno, del regolamento dei concorsi dell’istituto resistente, dovrà essere verificata in considerazione della rispondenza del medesimo ai principi di carattere generale desumibili dalla legislazione statale.
In particolare, l’art.10 del regolamento dei concorsi dello IACP di Taranto, pubblicato sul Bollettino della regione Puglia n.96 dell1.6.1990 prevede espressamente quanto segue:
L’accesso alla 1° qualifica dirigenziale avviene per concorso pubblico ovvero per corso concorso pubblico aperto ai candidati in possesso del prescritto diploma di laurea e di esperienza di servizio adeguatamente documentata di cinque anni cumulabili nella pubblica amministrazione, enti di diritto pubblico o assimilabili, in posizioni di lavoro corrispondenti, per contenuto, alle funzioni della qualifica funzionale immediatamente inferiore al posto messo a concorso, ovvero di cinque anni di comprovato esercizio professionale correlato al titolo di studio richiesto con relativa iscrizione all’albo ove necessaria”
Deve riconoscersi la legittimità del suindicato regolamento concorsuale il quale è conforme ai principi desumibili dal D. Lgs.165/2001 citato nella parte in cui ha previsto che l’accesso alla qualifica dirigenziale avvenga a mezzo pubblico concorso, consentendo la partecipazione a soggetti dotati di particolare professionalità ed esperienza lavorativa quinquennale, garantite, nel caso di attività professionali implicanti l’iscrizione in appositi albi, mediante la produzione di documenti comprovanti l’effettivo esercizio professionale per tale periodo.
Vanno invece accolte le censure espresse rispettivamente nel secondo motivo del ricorso principale e dei motivi aggiunti, con le quali si deduce la illegittimità del bando di concorso il quale ha ammesso alla selezione due distinte categorie di soggetti:
a) laureati in giurisprudenza iscritti nell’albo degli avvocati da almeno cinque anni;
b) laureati in giurisprudenza o con altro titolo equipollente in possesso di una esperienza lavorativa di almeno cinque anni quali funzionari direttivi presso aziende pubbliche o private o P.A., documentabili a mezzo dei versamenti contributivi.
Tale previsione, nella parte in cui consente agli avvocati iscritti nel relativo albo professionale, indipendentemente dalla dimostrazione dell’effettivo e comprovato esercizio professionale, di partecipare al concorso, risulta contraria ai principi di imparzialità e buon andamento della P.A. ex art.97 cost, ed alle stesse norme regolamentari adottate dall’istituto resistente .
Nella fattispecie, lo IACP di Taranto ha previsto, con proprio atto regolamentare, che l’accesso alla qualifica dirigenziale avvenga a mezzo pubblico concorso mediante il confronto di soggetti dotati di particolari requisiti tendenti a dimostrare la quinquennale e comprovata esperienza professionale, esperienza da dimostrarsi non solo dai candidati in servizio presso pubbliche amministrazioni o aziende pubbliche e private, ma anche dai candidati iscritti in appositi albi professionali.
Risulta, difatti, nel regolamento organico del personale adottato dallo IACP di Taranto con delibera n.489 del 29.8.1989 che :”l’accesso alla qualifica dirigenziale avviene per pubblico concorso o corso-concorso aperto ai candidati in possesso del prescritto diploma di laurea e di esperienza di servizio adeguatamente documentata di cinque anni cumulabili nella pubblica amministrazione, enti di diritto pubblico o assimilabili in posizione di lavoro corrispondenti, per contenuto alle funzioni della qualifica funzionale immediatamente inferiore al posto messo a concorso,ovvero di cinque anni di comprovato esercizio professionale correlato al titolo di studio richiesto con relativa iscrizione all’albo ove necessaria”.
Del resto anche il successivo regolamento dei concorsi, del quale comunque non vi è in atti prova dell’avvenuta pubblicazione e quindi dell’effettiva entrata in vigore, recita all’art.51-Norme transitorie- quanto segue:”sino all’entrata in vigore del presente regolamento s’applicano le disposizioni del precedente regolamento in quanto non in contrasto con le leggi dello Stato vigenti. Con l’entrata in vigore del nuovo ordinamento professionale, che fissa la categoria A,B,C.DD3, i concorsi esterni e le selezioni avvengono alla posizione di base di tali categorie, i cui titoli di studio sono così stabiliti: ….categ.dirigenziale) diploma di laurea oppure titoli pluriprofessionali e esperienze di servizio e/o di lavoro o titoli particolari.
Anche in tale regolamento, pertanto, risultano imprescindibili le c.d. esperienze di servizio o di lavoro documentate.
Né potrebbe ritenersi che la iscrizione nell’albo degli avvocati possa configurare il “comprovato esercizio professionale” previsto negli atti indicati e tanto per le seguenti circostanze:
-dal tenore del R.D.1578/1933 , recante l’ordinamento delle professioni di avvocato e procuratore il quale all’art.1 prescrive che “nessuno possa esercitare le funzioni di avvocato o procuratore se non è iscritto nell’ albo professionale”, si desume che l’iscrizione all’albo suindicato abiliti unicamente il professionista all’esercizio della professione forense ;
- non risulta comminata alcuna decadenza o cancellazione dal suindicato albo in caso di mancato o sporadico esercizio della professione forense, né risulta esercitato alcun controllo in ordine all’effettivo e continuativo esercizio della professione medesima;
-solo la relativa iscrizione nella cassa previdenziale di appartenenza comporta il versamento dei contributi previdenziali rapportati all’effettivo volume d’affari.
Tali considerazioni permettono al Collegio di ritenere la illegittimità del bando di concorso oggetto di gravame con conseguente illegittimità degli atti ad esso consequenziali, ivi compresi quelli riguardanti l’approvazione della graduatoria di merito, la nomina del vincitore e la relativa assunzione in servizio, disponendone l’annullamento.
Deve, altresì essere respinto il ricorso incidentale proposto dal controinteressato avv. XX, diretto ad annullare il provvedimento di approvazione della graduatoria finale del concorso di che trattasi, nella parte in cui ha dichiarato idoneo il ricorrente il quale, a suo dire, avrebbe dovuto essere escluso perché non in possesso dei requisiti di partecipazione previsti dal bando e cioè la anzianità quinquennale nella qualifica di Funzionario Direttivo, atteso che l’amm.ne avrebbe inteso riferirsi ai dipendenti in possesso della qualifica D3 e non già a quelli, come il ricorrente, in possesso della qualifica D1( istruttore direttivo).
L’assunto è infondato.
Il bando di gara, richiedeva espressamente all’art.3, punto sub c), titolato requisiti di partecipazione quanto segue:
“ titolo di studio del diploma di laurea in Giurisprudenza ed iscrizione documentata all’Ordine degli Avvocati da almeno 5 anni o alternativamente Diploma di laurea o equipollente e documentazione, dei versamenti previdenziali, relativa a 5 anni di esperienza di lavoro svolti da funzionario direttivo presso aziende pubbliche o private o altre pubbliche amministrazioni”.
Tale previsione va interpretata alla luce dell’art. 10 del Regolamento dei concorsi dell’IACP di Taranto (che richiede il possesso del diploma di laurea e di cinque anni di servizio nella P.A., enti di diritto pubblico o assimilabili in posizione di lavoro corrispondente alle mansioni della qualifica funzionale immediatamente inferiore al posto messo a concorso), dell’art. 28 del D. Lgs. 165/01 (che richiede il diploma di laurea e cinque anni di servizio in posizioni funzionali per l’accesso alle quali è richiesto il possesso del diploma di laurea), nonché delle modifiche all’ordinamento delle carriere introdotte dalla disciplina contrattuale.
Secondo il sistema di qualificazione del personale delineato dall’attuale CCNL del comparto Autonomie locali, stipulato il 31 marzo 1999, non sussiste più la qualifica di funzionario direttivo ma quella corrispondente alla attuale categoria D.
Difatti, il nuovo sistema di classificazione del personale, come delineato dall’art. 3 del suindicato CCNL, recita: “Il sistema di classificazione è articolato in quattro categorie denominate, rispettivamente A, B, C e D.
Le categorie sono individuate mediante le declaratorie riportate nell'allegato A, che descrivono l'insieme dei requisiti professionali necessari per lo svolgimento delle mansioni pertinenti a ciascuna di esse... Nell'allegato A sono altresì indicati, per le categorie B e D, i criteri per la individuazione e collocazione, nelle posizioni economiche interne delle stesse categorie, del trattamento tabellare iniziale di particolari profili professionali ai fini di cui all'art. 13.
In particolare l’allegato A descrive la categoria D nel modo seguente:
“Appartengono a questa categoria i lavoratori che svolgono attività caratterizzate da:
- Elevate conoscenze pluri-specialistiche (la base teorica di conoscenze è acquisibile con la laurea breve o il diploma di laurea) ed un grado di esperienza pluriennale, con frequente necessità di aggiornamento;
- Contenuto di tipo tecnico, gestionale o direttivo con responsabilità di risultati relativi ad importanti e diversi processi produttivi/amministrativi;
- Elevata complessità dei problemi da affrontare basata su modelli teorici non immediatamente utilizzabili ed elevata ampiezza delle soluzioni possibili;
- Relazioni organizzative interne di natura negoziale e complessa, gestite anche tra unità organizzative diverse da quella di appartenenza, relazioni esterne (con altre istituzioni) di tipo diretto anche con rappresentanza istituzionale. Relazioni con gli utenti di natura diretta, anche complesse, e negoziale.
I profili descrivono il contenuto professionale delle attribuzioni proprie di ciascuna categoria. Per le categorie B e D è previsto che il personale in possesso di particolari profili professionali (individuati in base al criterio dettato dall'allegato A) possa collocarsi nelle posizioni economiche di cui all'art. 13. L'art. 13, nel fissare la regola per cui il trattamento tabellare iniziale corrisponde alla posizione economica di partenza della categoria, fa salvo il personale delle categorie B e D che si trovi in detti particolari profili professionali, cui spetta invece il trattamento corrispondente alle posizioni B3 e D3.
La disciplina normativa citata, nel contemplare le declaratorie delle categorie, ha riguardo esclusivamente ai requisiti professionali dell'attività globalmente considerati senza distinzione alcuna all'interno della categoria.
L’ordinamento delle carriere, dato con la disciplina contrattuale, non permette di identificare all’interno della categoria D le qualifiche di istruttore direttivo e di funzionario direttivo, sicchè la previsione del bando relativa al servizio svolto della posizione di funzionario direttivo va riferita sic et simpliciter alla categoria D.
La validità di tale conclusione è confermata:
a) dalla necessità di individuare un termine di riferimento (una posizione funzionale) comune all’impiego pubblico e all’impiego privato (dato che il bando prevede l’utilità ai fini della ammissione al concorso del servizio prestato nelle imprese private), termine di riferimento comune individuato nella posizione funzionale per l’accesso alla quale è richiesto il diploma di laurea;
b) dalla conformità della stessa al dettato dell’art. 28 del D. lgs. N. 165/01 (che richiede cinque anni di servizio in posizioni funzionali per l’accesso alle quali è richiesto il diploma di laurea).
Conclusivamente il ricorso incidentale deve essere respinto.
Sussistono giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio.
Sentiti i difensori in ordine alla definizione nel merito del giudizio, ai sensi dell’art. 9 della Legge n. 205 del 2000;
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo regionale per la Puglia sez.II di Lecce:
1) accoglie il ricorso indicato in epigrafe nei sensi e limiti di cui in motivazione annullando gli atti ivi indicati.
2) Respinge il ricorso incidentale
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.
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