Vittime di mafia e terrorismo,diritto soggettivo

In tema di erogazione di una somma di denaro, ex lege 302/1990, in favore dei familiari superstiti delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata, deve ritenersi che essi sono titolari, in presenza delle condizioni di legge, di un vero e proprio diritto soggettivo alla speciale elargizione della somma prevista dalla relativa normativa, essendo la p.a. priva di ogni potestà discrezionale sia con riguardo all'entità della somma da erogare, prefissata dalla legge, sia con riguardo ai presupposti dell'erogabilità, circoscritti alla qualificazione dell'evento criminoso come riconducibile ad atti di terrorismo o di criminalità organizzata e dovendo considerarsi, peraltro, che nell'accertamento del requisito previsto dalla legge, l'amministrazione si limita ad attuare un accertamento di natura costitutiva”.

Norme interessate

Legge 20 ottobre 1990, n. 302

Art. 1. Casi di elargizione

<< A chiunque subisca un'invalidità permanente, per effetto di ferite o lesioni riportate in conseguenza dello svolgersi nel territorio dello Stato di atti di terrorismo o di eversione dell'ordine democratico, a condizione che il soggetto leso non abbia concorso alla commissione degli atti medesimi ovvero di reati a questi connessi ai sensi dell'art. 12 del codice di procedura penale, è corrisposta una elargizione fino a lire 150 milioni, in proporzione alla percentuale di invalidità riscontrata, con riferimento alla capacità lavorativa, in ragione di 1,5 milioni per ogni punto percentuale >>.

Art. 4. Elargizione ai superstiti.

Comma I: << ai componenti la famiglia di colui che perda la vita per effetto di ferite o lesioni riportate in conseguenza dello svolgersi delle azioni od operazioni di cui all'art. 1 è corrisposta una elargizione complessiva, anche in caso di concorso di più soggetti, di lire 150 milioni, secondo l'ordine fissato dall'art. 6 della legge 13 agosto 1980, n. 466, come sostituito dall'art. 2 della legge 4 dicembre 1981, n. 720 >>.

Comma II: << l'elargizione di cui al comma 1 è corrisposta altresì a soggetti non parenti nè affini, nè legati da rapporto di coniugio, che risultino conviventi a carico della persona deceduta negli ultimi tre anni precedenti l'evento ed ai conviventi more uxorio; detti soggetti sono all'uopo posti, nell'ordine stabilito dal citato art. 6 della legge 13 agosto 1980, n. 466, dopo i fratelli e le sorelle conviventi a carico>>.

Art. 9-bis. Condizioni per la fruizione dei benefici

<< le condizioni di estraneità alla commissione degli atti terroristici o criminali e agli ambienti delinquenziali, di cui all'articolo 1, commi 1 e 2, sono richieste, per la concessione dei benefici previsti dalla presente legge, nei confronti di tutti i soggetti destinatari >>.


Il caso

L’appellante rimaneva vittima dell’uccisione del marito e di uno dei figli a seguito di un evento criminoso occorso nella sua città, pertanto provvedeva a presentare, istanza per la concessione dei benefici previsti ai sensi dalla legge n. 302/1990.

Detta richiesta veniva rigettata con provvedimento del 9/1/1996 in quanto, la P.A., riteneva che detta legge trovasse applicazione soltanto in relazione ad eventi di matrice terroristica e non alle ipotesi delittuose di altro genere (quale, nella fattispecie, quella derivante da evento di tipo mafioso). Il provvedimento de quo veniva annullato, con sentenza, dal Tar della Calabria n.1111 del 1998 affermando che “l’azione terroristica è anche quella posta in essere dalle associazioni di tipo mafioso”.

Ciò posto, in data 8/3/2001, veniva ripresentata istanza per la concessione dei suesposti benefici, ma con decreto del Ministero dell’Interno dell’8/3/2001 la richiesta veniva rigettata anche a causa del parere contrario espresso dalla Commissione Consultiva in data 30/3/2000, in quanto si assumeva non raggiunta la prova obiettiva della completa estraneità della vittima ad ambienti e rapporti delinquenziali di cui all’art.1, comma 2, lett. b) della legge n. 302/1990.

Con il ricorso di primo grado l’odierna appellante richiedeva l'annullamento dei provvedimenti succitati prospettando altresì, come doglianze, la violazione di legge e l’eccesso di potere.

I primi Giudici respingevano però il ricorso rilevandone l’ infondatezza.

Secondo il Tar, infatti, “la legge 20 ottobre 1990, n. 302 nel prevedere una speciale elargizione in favore di chiunque subisca un’invalidità permanente a causa di ferite o lesioni in conseguenza dello svolgersi nel territorio dello Stato di atti di terrorismo o di eversione dell’ordine democratico, ovvero di fatti delittuosi commessi per il perseguimento delle finalità previste dall’art. 416 bis c.p., attribuiva all’Amministrazione un autonomo potere di valutare l’esistenza nel caso concreto dei presupposti legittimanti l’erogazione del beneficio, sia in caso di sentenza penale che abbia accertato i fatti e stabilito le responsabilità, sia nel caso in cui il procedimento penale non sia sfociato in sentenza, potendosi in questa ipotesi esaminare le risultanze emerse in corso dell’istruttoria. Pur in presenza di un rapporto del Comando Provinciale dei Carabinieri, nel quale si riferiva che le persone degli uccisi erano incensurate, non era precluso all’Amministrazione di valutare dal complesso della documentazione la riconducibilità delle lesioni prodotte alla matrice mafiosa degli eventi che ne hanno costituito la causa”.

Continua il Tribunale amministrativo affermando sostenendo che “il provvedimento oggetto di impugnazione sarebbe immune da vizi, in quanto correttamente era stato valutato che l’omicidio di cui trattasi poteva essere inquadrato in un’azione di rappresaglia da parte di componenti di altra famiglia nei confronti di un altro figlio della signora, pertanto non era stata conseguentemente raggiunta la prova obiettiva della completa estraneità delle vittime ad ambienti e rapporti delinquenziali”.

La parte appellante censurava la predetta sentenza chiedendone l’annullamento per una serie di motivi fra i quali si sosteneva che il primo provvedimento reiettivo annullato aveva escluso la concedibilità della elargizione unicamente a cagione di una inesatta interpretazione legislativa, successivamente corretta dal Tar, dunque non si era mai affermato in punto di fatto il difetto dei presupposti per la concedibilità del beneficio.

Era pertanto da precludere all’amministrazione, in sede di ottemperanza al giudicato annullatorio, l’esclusione della oggettiva spettanza del beneficio a cagione dell’asserita non provata estraneità a rapporti con organizzazione criminali delle vittime.

In ogni caso, tale motivazione veniva assunta come palesemente errata poiché il fatto che uno dei figli faceva parte della malavita locale, non era indice idoneo a far desumere, con inequivoca certezza, l’appartenenza, all’ambiente malavitoso, degli altri membri della famiglia vittima dell’omicidio.

L’appellata amministrazione chiedeva il rigetto dell’appello in quanto nessuna manifestazione di contraddittorietà poteva fondatamente rilevarsi con riguardo all’azione amministrativa spiegata poichè il primo diniego aveva trovato fondamento sulla (preliminare e pregiudiziale) constatazione che non ricorreva un crimine di matrice terroristico - eversiva (il primo vaglio, quindi, si era arrestato alla constatazione dell’assenza del presupposto di astratta ammissibilità dell’istanza).

Il successivo diniego, invece, era conseguito all’esame del merito dell’istanza (una volta ammessane la concedibilità anche in ipotesi di crimine di matrice mafiosa): la non dimostrazione dell’assoluta estraneità alla organizzazione criminale impediva l’accoglimento dell’istanza predetta.

Inquadramento della problematica

Il Consiglio di Stato è stato chiamato a pronunciarsi sulla natura di diritto soggettivo od interesse legittimo scaturente dalla previsione normativa di cui alla legge 20 ottobre 1990 n. 302, ai sensi della quale i familiari superstiti delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata sono titolari di erogazioni di una somma di denaro. Inoltre, statuito sulla natura è chiamato a pronunciarsi sulla possibilità a meno, da parte della P.A., dell’esercizio di un’eventuale potestà discrezionale nella valutazione dei requisiti ai fini della valutazione di spettanza della somma.

La risposta del Consiglio di Stato

I Giudici amministrativi sono quindi chiamati ad esaminare la natura di diritto soggettivo od interesse legittimo della previsione di elargizione di una somma di denaro spettante ai familiari superstiti delle vittime di atti di tipo terroristico/mafioso presente nella l. 302/1990.

L’esame della vexata quaestio, prende piede da un precedente orientamento del Consiglio stesso a seguito del quale“i familiari superstiti delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata sono titolari, in presenza delle condizioni di legge, di un vero e proprio diritto soggettivo all'erogazione della speciale elargizione prevista dalla relativa normativa, essendo la p.a. priva di ogni potestà discrezionale sia con riguardo all'entità della somma da erogare, prefissata dalla legge, sia con riguardo ai presupposti dell'erogabilità, circoscritti alla qualificazione dell'evento criminoso come riconducibile ad atti di terrorismo o di criminalità organizzata e dovendo considerarsi, peraltro, che nell'accertamento del requisito previsto dall'art. 1 punto b) l. n. 302 del 1990, l'amministrazione si limita ad attuare un accertamento di natura costitutiva; pertanto, il giudice amministrativo difetta di giurisdizione sulla relativa controversia” (Consiglio di Stato, sez. VI, 14 marzo 2006, n. 1338).

Tale orientamento ha subito anche l’avallo della Suprema Corte la quale ha sancito che “le vittime di terrorismo e della criminalità organizzata sono titolari, in presenza delle condizioni di legge, di un vero e proprio diritto soggettivo all’erogazione della speciale elargizione prevista dalla normativa in materia, essendo la p.a. priva di ogni potestà discrezionale sia con riguardo all’entità della somma da erogare, prefissata dalla legge, sia con riguardo ai presupposti della derogabilità, rispetto ai quali l’Amministrazione svolge un accertamento che, ove dovesse avere carattere non semplicemente ricognitivo, ma valutativo, è estraneo al concetto di discrezionalità amministrativa; pertanto nelle controversie concernenti il contributo previsto dalla l. 20 ottobre 1990, n. 302 va dichiarata la giurisdizione dell’A.G.O.” (Cassazione civile, sez. un., 18 dicembre 2007, n. 26627).

L’odierna pronuncia ritiene condivisibile i precedenti giurisprudenziali succitati e li fa propri osservando che non potrebbe diversamente seguirsi “l’interpretazione prospettata dall’appellata amministrazione, a seguito della quale la posizione attiva sarebbe qualificabile quale interesse legittimo, a cagione della sussistenza di un apprezzamento discrezionale demandato all’amministrazione. Tale tesi non risulterebbe persuasiva, sol che si consideri che la invocata disposizione di cui all’art. 9 bis della legge n. 302/1990 non introduce in alcun modo ulteriori e/o differenti parametri valutativi rispetto a quelli di cui agli artt. 1 e 2 della citata legge, limitandosi ad estendere il richiesto requisito generale di ammissibilità a tutti i possibili richiedenti.

Il parametro valutativo è pertanto identico e d’altro canto, sarebbe stato ben singolare, anche sotto il profilo squisitamente logico, che la posizione attiva vantata subisse una differenziazione in relazione alla “qualità” del soggetto richiedente, e che analoga differenza attingesse i parametri valutativi demandati all’amministrazione in punto di concedibilità del beneficio”.

La conseguenza logica dell’iter argomentativo, sin’ora utilizzato dai Giudici amministrativi, conduce all’accoglimento del ricorso in appello e l’annullamento senza rinvio dell’appellata decisione del Tar Calabria – Sede di Reggio Calabria - n. 00557/2004.